건설산업 공정거래 자율준수 활성화 방안

1. 세미나 개최 배경과 주요 내용

계약관리위원회(위원장 이윤홍)는 LH 한국토지주택공사의 시공사 및 기타 업체선정(감리업체 등)과정에서 금품수수, 가격단합 등의 범죄행위가 자주 발생하고, 하도급업체 선정과정에서도 이와 유사한 비위행위가 발생하자 이를 개선하기 위한 세미나를 진행하였다. 국민권익위원장을 역임한 더불어민주당 전현희 의원은 공정하고 투명한 건설시장 질서확립을 위한 제도개선과 입법적 지원 등 정책적 뒷받침을 추진하겠다. 공정거래위원회 위원장인 한기정은 건설업계의 자율준수 문화가 기업 경영 전반에 뿌리를 내릴 수 있도록 CP 평가제도를 개선하고, 과징금 감경과 같은 인센티브 확대 등의 정책을 추진하여 건전한 건설산업이 정착하도록 노력하겠다. 한국건설관리학회 이동은 회장은 공정거래 자율준수를 실현하기 위해서는 계층적으로 서로 연결된 건설업계 전체가 협력해서 교육, 감사, 지원 체계를 강화하는 노력이 필요함을 강조했다. 한국건설관리학회 김주형 부회장은 심사위원으로 참가한 교수가 뇌물 등의 비리가 발생하면 면직되어 경제적 피해가 발생하고, 범죄자로 낙인되어 평생 후회하는 일이 발생하므로 학교에서도 경각심을 갖고 교육을 실시하는 프로그램이 필요함을 강조했다.

최근 공정거래법 개정으로 CP가 법제화 되었고, 우수기업에 대해서는 과징금 감면 및 인센티브가 도입되면서 많은 기업들이 CP 활성화에 대한 관심을 가지고 있다. 하지만, 건설산업이 CP 활성화가 필요한 상황임에도 경영자의 비용 절감 등의 이유와 인식 부족으로 일부 대형 건설사만 추진하고 있는 상황이다. 이번 세미나를 통해 CP 기준과 자율준수 문화정책을 위한 실효성 있는 제도개선을 찾아 국회에 입법을 건의하여 건전한 시장질서를 확립할 계획이다.
 

2. 발표 및 주요 토론 내용
1) 발표 주제 및 발표 내용

[주제1] 공정거래 자율준수(CP) 관련제도의 동향 및 쟁점 (박준영 경상국립대학교 법과대학 교수)
[주제2] 건설산업 공정거래 관련 리스크의 현황과 과제 (류송 법무법인 율촌 변호사)
[주제3] 건설업계의 CP 운영의 실태와 과제 (윤인식 SK에코플랜트 컴플라이언스 팀장)
[주제4] 건설산업의 CP 활성화를 위한 제도 개선 방안 (이준길 법무법인 지평 고문)
[주제5] 건설산업 부정당거래 배제를 위한 정책 제언 (이종완 법무법인 승앤파트너스 대표이사)

① 박준영 경상국립대학교 교수
공정거래 자율준수 제도 활성화를 위해서는 다양한 논의가 필요하다. 첫째, 공정거래 자율준수 제도의 법제화의 의미가 강조되어야 한다. 체계적 정합성, 법의 기본원리, 입법목적에 맞추어 정비되어야 할 부분 검토할 필요가 있다. 둘째, 공정거래 자율준수 제도 및 평가의 규범적 목적을 실현하려는 노력이 필요하다. 공정위 소관 법령 준수(자율문화 확산, 경쟁촉진으로 이어지는 규범적 목적 등), 제도적 개선, 운영에 있어 규범적 목적이 일차적인 기준이 되어야 한다. 사업자의 과도한 부담부과 자제, 적정 평가위원 확보, 조정원 실무인원 확보 및 이를 위한 공정위 예산 확보 등이 필요하다. 셋째, 2006년 기준에 의한 단편적인 한계가 있어 최신화를 전제하여 CP 제도의 모든 요소에 대한 비판적 검토 후 종합적인 연구 진행이 필요하다.

② 류송 법무법인 율촌 변호사
건설산업 공정거래 리스크 관리 과제는 기업과 정부로 나누어 살펴볼 수 있다. 
첫째는 입찰단합으로 ①기업의 과제는 CP의 실효성 운영인데 입찰, 계약, 기술자료 취급부서의 사전 리스크 점검 절차 강화와 임직원 대상 맞춤형 교육 및 CP 운영 내재화가 있다. ②정부의 과제는 입찰 관련 제도와 시스템을 개선해야 한다. 턴키, 최저가낙찰제, 분할발주 규제 재검토와 부정당업자 규제 절차의 개선이다.

둘째는 부당내부 거래로서 ①기업의 과제는 내부거래 심사 절차 강화로서 특수관계인 거래 시 ‘이익귀속자’ 중심의 사전 검토 절차를 마련하고, 거래 기록이 문서화 및 내부 감사기준의 고도화이다. ②정부의 과제는 위법성 판단 기준의 명확화이다. 거래 관행에 대한 이해와 제도개선에 초첨을 맞추고 위반행위 유형 및 위법성 판단기준을 구체화해야 한다.

마지막으로 불공정 하도급 거래는 ①기업의 과제는 하도급 거래의 투명성을 제고해야 한다. 전자문서 시스템 도입을 확대하고, 계약서 교부/보관 의무 준수, 기술자료 요구 및 NDA 체결 프로세스를 확립해야 한다. ②정부의 과제는 제제가 아닌 예방적 차원의 규제가 개선되어야 한다. CP 도입/운영 기업에 대한 인센티브 부여, 동의의결 제도의 활성화, 공공기관의 전자계약서 의무화 등이다.

③ 윤인석 SK에코플랜트 팀장
SK 에코플랜트에서 CP 확장을 위한 시스템을 아래와 같이 구축하였다. ①법규식별은 BIZ/Model 분석과 사업을 영위하는데 있어 준수하여야 하는 제반 법규 신설이다. ②Risk 유형 및 분석은 업무 프로세스 분석 및 인터뷰 진행, 업무 수행 시 발생 가능한 Risk 유형 식별, 조직 Mapping을 통한 팀 단위 Risk 유형 도출이다. ③Risk 평가 및 진단은 Risk 위험도 평가, 통제 수준을 진단한다. ④조직 및 R&R 정립은 기존 Compliance 관련 조직 역할 및 관리체계분석, 전담조직/지원조직/단위조직 Risk 관리 R&R 정립이다. 마지막으로 모니터링이 강화되어야 한다. Risk 유형 업데이트, Risk 통제수준의 효과성 평가, 통제수준 개선 이사회와 CEO 보고 등이다.

④ 이준길 법무법인 지평 고문
CP를 활성화하기 위해서는 기업의 규모와 리스크 관리 역량에 따라 서로 다른 CP 운영체계와 제도 지원 방식을 병렬적으로 설계, 운영하는 접근 방식이 필요하다. 전략구조는 대기업과 중소기업으로 나눌 수 있다. 첫째는 제도방식으로 ①대기업은 등급 평가제(AAA, AA, A), ②중소기업은 자율이행 인증제 or CP 준수선언 등록제이다. 둘째는 요구수준으로 ①대기업은 고도화된 8대 요소 준수 ②중소기업은 단계형(기초형 → 표준형 → 고도형) 접근이 필요하다. 셋째는 인센티브인데 ①대기업은 직권조사 면제, 감경 등 ②중소기업은 입찰 가점, 협력사 평가, ESG/금융연계가 필요하다. 마지막으로 운영지원은 ①대기업은 자제조직/내부통제 중심 ②중소기업은 외부지원(매뉴얼/교육/바우처 등)이 필요하다.

CP 제도를 건설업 전체의 CP 확산 수단으로는 한계가 있어 내재화 기반의 저비용확산 체계의 설계가 필요하다. 공정거래위원회가 중심이 되어 업종별 접근법을 다층적으로 설계해야 한다. 첫째로는 업종 특화 가이드라인이 마련되어야 한다. 둘째로는 단계형 도입모델이 제공되어야 한다. 셋째로는 신고형 인증제 도입이 필요하다. 넷째로는 바우처, 교육 등 인프라 지원이 필요하다. 마지막으로는 민간 시장과의 연계 인센티브 설계가 필요하다.

⑤ 이종완 법무법인 승앤파트너스 변호사
건설산업의 입찰 비리는 현재에도 지속되고 있어 현실적인 대안을 찾아 정책을 수립해야 한다. 건설산업 부정당거래 배제를 위한 정책을 제언한다. 첫째, 범죄에 가담하였더라도 자진 신고하면 면책할 수 있는 법령 개정이 필요하다. 면책을 하지 않으면 당사자도 처벌된다는 두려움으로 신고하지 않는다. 둘째, 뇌물을 주고 사업자로 선정된 업체는 강력한 행정조치가 필요하다. 영업정지, 면허반납, 주식취득 금지 등의 강력한 조치가 선행되어야 한다. 합당한 벌금을 부과하여 경제적으로 파산된다는 경각힘을 부여해야 한다. 섯째, 심사위원도 강력한 형사처벌과 합당한 벌금을 부여하여 경제적으로 파산된다는 경각심을 부여해야 한다. 넷째, 준법감시실을 이무적으로 배치하여 내부비리를 척결해야 한다. 프로젝트의 비위행위를 알면서도 대표이사 및 임원의 지시를 따를 경우 담당자도 자격증 및 면허가 취소되는 행정조치가 필요하다. 마지막으로 정보공개도 필요하다. 범죄에 가담한 법인과 대표이사, 임직원이 신상을 국토교통부가 공개하는 방안과 심사위원인 교수도 뇌물 등의 범죄 사실을 교육부와 담당 대학교 홈페이지에 공개되는 행정조치가 필요하다. 형법 및 건설산업기본법, 민법을 개정하여 건설산업 비위행위가 없어지길 기대한다.

2) 종합토론
[좌장] 신영수 경북대학교 교수
[패널] 이득규 공정거래위원회 과장 / 윤일주 조달청 팀장 / 박진우 한국공정거래조정원 팀장 /
           류태일 김·장 법률사무소 변호사 / 양경희 법무법인 화우 변호사

① (좌장) 신영수 경북대학교 교수
건설산업 건전한 시장질서 확립을 위해서는 CP 활성화가 반드시 필요하다. 공정거래위원회에서는 CP의 중요성을 인식하여 기업이 CP 활성화를 정착할 수 있도록 많은 제도를 정비하고 하였다. 하지만, 건설산업은 공정거래위원회의 이러한 노력에도 CP가 정착되지 못하고 있다. 수주금액이 타 업종에 비해 많고, 일부 공정거래법에 위반되더라도 많은 이윤이 보장된다는 경영진의 인식이 있는 것으로 보인다. 일부 대형 건설사만 관련 제도를 도입하였을 뿐 많은 중소건설사의 도입은 이루어지지 않고 있다. 

대형건설사 뿐만 아니라 중소건설사들도 CP가 조속히 도입될 수 있도록 정부는 관련법률과 제도개선에 노력해야 한다. CP도입이 이루어지더라도 비용이 저렴하면서 많은 효과를 볼 수 있는 정책을 우선적으로 도입해야 한다.  

② (패널) 이득규 공정거래위원회 과장
발제자들의 내용들은 앞으로 건설산업의 공정거래 관련 법령들이 자율적으로 준수되도록 추진하는데 많은 도움이 될 것으로 생각된다. 건설산업이 직면하고 있는 공정거래와 관련한 리스크 현황을 파악하고 이러한 리스크를 관리하기 위해 기업과 정부가 해야 할 과제로 제시된 내용은 아주 적절한 것이라 생각된다. 그리고 CP 제도에 대한 심도 있는 이론적 논의 및 현실 사례 탐구, 그리고 CP 제도의 저변 확대를 위한 대안 제시는 향후 CP 제도의 개선이 많은 도움이 될 것으로 판단된다.

공정거래위원회는 입찰담합 행위를 적발할 수 있는 다양한 수단을 가지고 있다. 담합 기업들은 자신의 담합행위가 드러내지 않을 거라고 생각하고 법에 위반된다는 것을 알면서도 법위반 행위에 가담하는 경우가 많다. 문서로 남기지 않거나 은밀한 대화방을 통해 합의한 경우 들키지 않을 것이라고 생각하는 것은 오산이다. 공정거래위원회가 운용중인 리니언시제도는 아무리 은밀한 행위라도 적발이 되도록 설계되어 있다.

법률지식 부족으로 입찰담합이 발생하는 경우도 자주 발생하고 있다. 협력관계와 담합을 구분하지 못하고 경쟁을 해야 할 입찰에서조차 서로 들러리를 서주고 나눠먹기를 한다. 갑의 지위를 가지는 발주처의 갑질을 대응하기 위해 자구책으로 담합을 하는 경우도 면책될 것이라는 오해가 있다. 입찰담합은 적발 가능성이 높으므로 벌률지식을 숙지하여 자율준수 전략을 선택하는 것이 최선이라 판단된다. 

③ (패널) 윤일주 조달청 팀장
종합심사낙찰체는 건설공사 입찰과정에서 가격뿐만 아니라 기술력, 사회적 책임 등을 종합적으로 평가하여 낙찰자를 선정하는 제도로 저가 낙찰로 인한 부실공사를 방지하고 기술 경쟁을 유도하기 위해 도입되었다. 하지만, 담합문제가 지속적으로 발생하고 있어 이에 대한 해결방안이 시급하다.

문제점으로는 ① 평가 항목의 변별력 부족으로 일부 평가 항목 균형가격에서 근접한 회사를 유리하게 할 여지가 있다. ② 사전 담합 용이성은 발주 단계부터 입찰 참여 업체 간의 협의를 통한 다면 사실상 낙찰 가능성을 높여주는 담합이 여전이 상존할 가능성이 크다. ③ 입찰 반복 참여를 통한 학습 효과가 있다. 동일 또는 유사한 공사 입찰에 반복적으로 참여하는 업체들 사이에서 과거 경험을 바탕으로 한 암묵적 담함이 예상된다.

해결방안은 제도적 개선 및 집행을 강화해야 한다. 첫 번째로는 평가 항목의 객관성 및 투명성을 강화해야 한다. ① 평가 기준의 명확화 및 구체화가 수반되어야 한다. 정량적 평가 요소를 확대하고, 정성적 평가 요소는 구체적인 가이드라인을 마련해야 한다. 평가위원의 전문성 및 독립성을 확보해야 한다. 평가위원 풀을 늘려 특정 집단의 유착 가능성을 차단해야 한다. 평가 과정 공개 및 이의 제기 절차를 강화해야 한다. 불합리한 평가에 대해 이의를 제기할 수 있는 절차를 실질적으로 강화해야 한다. 두 번째로는 담합 방지 시스템을 고도화 해야 한다. ① 빅데이터 기반 담합 징후 분석 시스템을 도입하고 있다. 비정상적인 구성 등 담합 징후를 사전에 탐지하는 시스템을 구축하고 활용해야 한다. 담합 징후 분석 시스템을 활용하고 적발 시 공정위원회 제소 등 즉각적인 조사로 이어지도록 해야 한다. ② 내부 고발 활성화 및 보상을 확대해야 한다. 신고자 보호를 강화하고, 보상금을 확대하여 담합을 은폐하려는 유인을 줄여야 한다.

처벌 강화 및 재발 방지에 노력해야 한다. 담합 기업에 대한 제제를 강화하기 위해서는 담합으로 인한 이득보다 손실이 더 크다는 인식을 심어줘야 한다. 임직원 대상으로 공정거래 교육을 정지적으로 실시하고, CP 도입 및 운영을 의무화 해야 한다. 공정거래위원회, 국토교통부, 수사기관 등의 협력도 강화하여 담합 조사를 효율화하고, 제도개선 방안을 모색해야 한다.

④ (패널) 박진우 한국공정거래조정원 팀장
금년은 공정거래위원회가 CP 제도를 도입한지 25년이 되는 해이며 CP 등급평가 제도가 도입된지 20년이 되는 해이다. CP 등급을 평가하는 입장에서 24년 CP 법제화와 25년 CP 고시 개정을 통해 기업들의 참여와 관심을 폭발적으로 증가하고 있음을 몸소 느끼고 있다. 다만 이러한 신청기업 증가에도 국가 산업의 큰 부분을 차지하는 건설산업 분야에서의 참여가 증가하지 않은 것은 CP 등급평가를 주관하는 입장에서는 조금 아쉬운 부분이다.

발제자분께서 제안하신 내용을 보완하여 적용한다면 CP 활성화 논의가 지속될 것으로 판단되고, 건설산업 분야의 참여도가 높아질 것으로 기대된다

⑤ (패널) 류태일 김·장 법률사무소 변호사
CP는 공정거래법 리스크에 취약한 건설산업의 특성을 고려할 때 사전예방적 관리라는 중요한 의미를 가진다. 공정거래법 위반행위가 발생하면 그로 인한 부정적 영향을 회복하기 어렵기 때문에 사전에 이를 예방하는 것이 필수적이다. 이러한 맥락에서 공정거래 자율준수 프로그램은 건설산업에 최적화된 리스크관리 도구라고 할 수 있다. SK에코플랜트 사례가 이와 같은 효과를 잘 보여준다고 생각한다.

CP를 활성화하기 위해서는 인공지능을 활용한 CP 구축 및 운영방안을 생각해 볼 필요가 있다. 인공지능 기술이 발전하면서 컴플라이언스 영역에도 인공지능이 새로운 기회를 열어주고 있다. 인공지능을 활용하여 사내 작성 문서에 대한 위험 키워드, 문맥 등을 탐지할 수 있다. 법인카드 등 경비 사용에 대한 모니터링을 통해 경쟁사 직원과의 만남 등을 확인하고 그 무렵 작성된 문서에 담합이 의심될 수 있는 정보교환 등에 대한 보고가 있었는지 확인할 수 있다. 내부거래 등에 대해서는 계열사 거래와 비계열사 거래에 대한 재무 데이터를 분석하여 특정 계열사에 대해서 장기간 수의계약을 진행하거나 비정상적인 높은 이익률을 확인하는 부당지원 위험을 사전에 확인할 수 있다.

CP 등급평가 개선방안은 CP를 도입한 회사에서 공정거래법 위반이 발생한 경우에는 CP 운영의 적절성 등을 객관적으로 살펴보고 적절하였다면 과징금 감경 혜택 부여할 필요가 있다. 건설산업의 공정거래 준수는 선택 사항이 아닌 필수 사항이다. 따라서 CP는 비용이 아니라 기업이 미래를 위한 투자로 자리매김해야 하고, 기업의 지속 가능한 발전을 위한 지원책으로 CP가 자리매김해야 할 것이다. 

⑥ (패널) 양경희 법무법인 화우 변호사
각 인센티브 종류에 따라 적용 가능한 법률이 상이하여 업종별로 인센티브에 대한 실질적 효과에 차이가 발생하는 부분에 대해 면밀한 검토가 필요하다. 현행 평가절차는 기존과 실질적 차이가 크지 않으며 현장 실사 없이도 평가가 이루어질 수 있다는 점에서 객관성 확보 여부에 대해 향후 운영시 신중히 살펴볼 필요가 있다. 평가기준 내 세부측정지표에 동일/유사한 내용이 반복적으로 포함된 중복평가 지표들이 존재하며 이는 평가의 비효율성을 초래할 우려가 있다. 

각 인센티브 종류에 따라 적용 가능한 법률이 다르게 설정되어 있어 업종별로 실질적인 효과에 차이가 발생하는 부분은 보다 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 또한, 현행 평가절차는 기존 방식과 실질적인 차이가 크지 않고, 현장 실사 없이도 평가가 이루어질 수 있는 구조인 만큼, 객관성 확보 측면에서도 보완이 필요하다. 평가 기준 내 세부 측정지표 중 동일하거나 유사한 내용이 반복되는 항목은 평가의 효율성과 실효성 측면에서 재검토가 요구된다.
 

3. 맺음말
건설산업의 성장을 위해서는 기업의 사리사욕에 의한 비위행위 및 불공정거래를 반드시 차단해야 한다. 공정거래위원회에서 불공정거래를 차단하고 공정한 시장질서 확립을 위해 도입한 CP 제도가 20년이 넘었지만, 현재에도 건설산업은 활성화되지 못하고 있다.

2024년 LH 한국토지주택공사에서 발주한 감리업체들의 비위행위가 발생하면서 입찰 권한이 조달청으로 이관되었다. 조달청이 입찰을 추진하고 있으나 실질적인 업무는 LH가 많이 관여하고 있어 비위행위는 개선되지 않고 있다. 현재에도 LH 한국토지주택공사의 입찰비리는 지속되고 있다. 오랫동안 공공건축의 독자적인 주도권을 가진 공공기관 정관들이 민간기업에 취업하면서 현직 담당자와 면밀한 정보를 주고 받는 일이 자주 발생하고 있다.

정비사업에서도 하도급 업체 선정과정에서도 불공정 거래가 자주 발생하고 있고, 계열사에게 아무런 대가 없이 금융권에 신용공여를 제공하는 사례도 발생하여 공정거래위원회에서는 과태료 및 수사기관에 고발된 사례도 있다. 
공정거래에 대한 법률지식이 부족하여 문제점을 인식하지 못하고 처벌대상이 아닌 것으로 오인하여 과태료와 수사대상이 될 수 있는 사례가 증가하고 있다. 이를 개선하기 위해서는 CP 시스템을 구축하고, 직원들에게 공정거래를 이해시키는 교육이 필요한 상황이다. 공정거래 위원회에서는 변호사와 같이 전문적인 법률지식이 없어도 누구나 쉽게 이해할 수 있는 공정거래법의 이해와 CP 활성화를 위한 설명서 등의 메뉴얼을 만들어 배포해야 한다.

이번 세미나는 교수, 변호사, 전문가 등이 발제자로 나서서 CP가 활성화되지 못하고 있는 문제점과 개선방안을 도출하였다. 토론자들의 전문의견도 수렴하여 CP가 활성화 될 수 있는 방안을 찾아 입법도 추진해야 한다. 이제는 건설산업이 비위행위와 범죄에 노출되지 않고, 건전한 시장질서 확립이 이루어지도록 정부, 국회가 나서서 신속한 법률 개정과 제도개선에 노력을 아끼지 않아야 한다.
 

[작성자]
* 이윤홍 계약관리위원회 위원장 / 한양대학교 부동산융합대학원 겸임교수 / miso1036@hanmail.net